Categorii
Articole

Gestionarea benefică a imigrației în România Un studiu realizat de Fundația Soros

Studiul “Gestionarea benefică a imigrației în România” face parte din seria de cercetări și analize sectoriale realizate în cadrul programului Migrație și Dezvoltare, de Fundația Soros România, cu scopul de a contribui la crearea şi promovarea de politici publice coerente, viabile și sustenabile în domeniul migraţiei, prin mobilizarea expertizei existente la nivel national și pe diferite paliere instituționale și organizaționale în ceea ce privește managementul fluxurilor migraționiste. Cercetarea calitativă s-a desfășurat în perioada iulie-noiembrie 2009, prin metoda interviurilor de profunzime cu reprezentanții ai instituțiilor publice, organizații ale migranților, experți independenți și reprezentanți ai mediului academic. Coordonatorul studiului a fost Iris Alexe, iar autorii: Louis Ulrich, Ștefan Stănciugelu, Viorel Mihăilă și Marian Bojincă.

Context

Studiul a urmărit o serie de obiective care se definesc la intersecţia dintre analiza juridic-instituţională a unui fenomen şi experienţa operaţionalizării cadrului normativ aşa cum este ea percepută de către experţi ai domeniului. Combinarea informaţiei obţinute din intervievarea unor experţi-practicieni din interiorul sistemului public de gestionare a imigraţiei cu informaţia generată de reprezentanţi ai unor organizaţii din partea societății civile din domeniu a dus la:

1. Explorarea atitudinilor şi percepţiilor diverşilor actori instituţionali faţă de cadrul de reglementare şi instrumentele de gestionare a fenomenului imigraţiei;

2. Analiza problemelor noi apărute în domeniu, după elaborarea legislaţiei româneşti în sectorul imigraţiei;

3. Analiza aspectelor legate de integrare a imigranţilor în România.

Pentru studiul de faţă, gestionarea benefică a imigraţiei şi sistemul mai larg de management al fenomenului se referă la modul în care actorii instituţionali implicaţi – instituţii şi relaţiile dintre acestea, participă la coordonarea, organizarea şi controlul unui fenomen social la nivel naţional: imigraţia.

Gestionarea benefică a imigraţiei este deci echivalentă cu gestionarea eficientă și eficace a resurselor publice alocate pentru crearea şi aplicarea legislaţiei specific domeniului şi a instituţiilor implicate, precum şi pentru preîntâmpinarea unor riscuri şi vulnerabilităţi sistemice sau sectoriale generate de imigraţia ilegală, contraband de migranți, traficul de persoane. În acelaşi timp, ea reprezintă şi un model funcţional și instituţional de adecvare la obiect, un cadru normative în raport cu dimensiunea de „normalitate” configurată de legislaţia europeană specifică şi premisele aderării la spaţiul Schengen.

Probleme semnalate privind drepturile şi integrarea imigranţilor

Imigranţii non-persoane

Între categoriile de imigranţi de pe teritoriul României, de un interes aparte din perspectiva drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, este categoria „toleraţilor”. Legislaţia românească, sau, mai bine spus, lipsa ei, crează un fel de fantome ale azilanților ale căror solicitări de azil au fost response, se arată în studiu. În cadrele legislaţiei româneşti, în anumite condiţii, această categorie de imigranţi, alături de cei care nu doresc să solicite azil, încetează să existe în mod oficial.

Ca non-persoane, imigranţii din categoria „toleraţi” nu au drepturi – la muncă, locuire, dreptul la asistență medicală, ci au doar permisiunea de ședere pe teritoriul României.

Având în vedere că „toleratul” generat de vidul legislativ trece, de multe ori, prin experienţe traumatice, cumulate cu dificultatea găsirii unei surse de subzistenţă, devine limpede că, în multe cazuri, această categorie de persoane are nevoie de asistenţă psiho-socială de specialitate.

Drama acestei categorii de imigranţi capătă forme dintre cele mai diverse atunci când sunt puşi în situaţia să găsească o sursă de subzistenţă. Oricare ar fi munca pe care o desfăşoară pe teritoriul statului român – muncă domestică, angajaţi pe şantiere de construcţii, angajaţi la firme ale conaţionalilor – lipsa legislaţiei asupra acestei probleme îi obligă, practic, să desfăşoare muncă la negru. Problemele de subzistenţă pe care le întâmpină imigranţii toleraţi au, deseori, consecinţe psihice, în condiţiile în care, venind în România cu un orizont de aşteptări (mai) ridicat sub aspectul nivelului de trai, se trezesc într-o situaţie mizeră, poate chiar mai dificilă decât cea din ţara de origine în care, din diverse motive, nu se mai pot întoarce. Sub statutul de toleraţi – un fel de „umbre ale refugiaţilor”, identitatea lor este lipsită de dimensiunea juridică.

O astfel de non-identitate socială capătă valoare juridică doar în cazurile în care, dintr-un motiv sau altul, reprezentantul acestei categorii de imigranţi intră în conflict cu legea sau intră sub incidenţa asistenţei sociale de urgenţă. Nu există nici studii, nici date reale, verificabile despre mărimea acestei categorii de imigranţi. O mare parte dintre ei preferă să „se piardă”, aşteptând să câştige suficienţi bani şi sperând să găsească o călăuză care să îi ducă în altă ţară europeană. De altfel, această parte a imigranţilor nonpersoane se angajează cu statul roman într-o relaţie de „ignorare reciprocă”.

Conflictul de identitate juridică – „potenţială victimă” sau „tolerat”?

O problemă semnificativă pentru cetăţenii străini – victime ale exploatării sau traficului de persoane pe teritoriul României este legată de un anume conflict în interiorul legislaţiei româneşti. În cazul în care victima traficului de persoane este cetăţean străin pe teritoriul României trebuie să facă faţă unei legislaţii în care există dispoziţii contradictorii, ale căror consecinţe operează în defavoarea victimei.

Legea permisului de toleranţă anulează Legea anti-trafic: acolo unde una solicită colaborarea imediată cu organele statului pentru a putea obţine permisul de toleranţă, cealaltă atribuie victimei dreptul de reflecţie de 90 de zile („potenţială victimă”), în tot acest timp victima putând să beneficieze de asistenţă din partea statului român. Statutul de „tolerat” anulează dreptul la asistenţă pentru imigrantul – victimă a traficului de persoane sau a exploatării.

„Noii veniţi” şi accesul la educaţie în limba maternă

Populaţiile de imigranţi de diferite naţionalităţi au ajuns statistic semnificative în cadrul populaţiei româneşti. În aceste condiţii, există comunităţi tradiţionale de imigranţi care, completate anual cu categorii de „nou-veniţi”, au ajuns să depăşească numeric unele dintre minorităţile româneşti tradiţionale.

Nefiind recunoscute însă ca minoritate naţională, aceste comunităţi au mai puţine drepturi decât minorităţile naţionale recunoscute de legislaţia românească și prin urmare autoritățile române nu au adoptat politici publice specifice acestora.

Referitor la integrarea copiilor din familii de imigranţi în sistemul românesc de învăţământ şi realizarea de politici speciale (educaționale) pentru aceştia, datele oficiale nu arată nevoia unei politici anume pentru această categorie şcolară. Statisticile sunt deficitare în ceea ce priveşte numărul copiilor din familii imigrante, o politică publică pentru această categorie de elevi fiind imposibil de realizat în condiţiile lipsei informaţiei despre grupul ţintă pentru care ar fi concepută. Mai mult, în opinia reprezentanţilor autorităţilor publice din domeniu, este greu de acceptat o creştere a acestei populaţii şcolare – copii din familii de imigranţi pe teritoriul statului român.

Refugiaţi şi azil

România continuă să fie în principal o ţară de tranzit, numărul străinilor, refugiaţilor, străinilor care primesc o formă de protecție şi a solicitanților de azil fiind unul redus, ceea ce nu permite plasarea problemei ca prioritară pe agenda publică românească. Cu toate acestea, este de subliniat că în 2008 numărul solicitărilor de azil a crescut faţă de anul 2007 cu 64%, scăzând însă cu 29% în 2009 faţă de 2008. În perioada 2005-2009, nivelul înregistrat al cererilor de azil a fost de 0,2 cereri la 1000 de locuitori.

Pe termen lung, specialiştii din instituţiile cu atribuţii în acest domeniu estimează o creştere a numărului de cereri de azil în România şi atrag atenţia asupra importanţei demarării unui proces de pregătire instituţională, de pregătire a politicilor publice necesare unui management eficient.

Privind dintr-o perspectivă macrostructurală, se consideră că reglementările, politicile în domeniul refugiaţilor şi azilului au înregistrat în România o evoluţie pozitivă. Procesul de corelare a cadrului legislativ cu cel al Uniunii Europeane este considerat un punct tare în sectorul politicilor pentru refugiaţi şi azil. Dincolo de schimbările care au avut loc în plan instituţional şi legislativ se constată că noile realități sociale transformă domeniul într-unul complex, ce implică noi provocări, care, la rândul lor presupun resurse financiare, umane şi de timp suplimentare.

Recomandări

Punctul central al cercetării se regăseşte în identificarea de problem pentru care experţii domeniului din interiorul sistemului public de management al imigraţiei şi din societatea civilă au formulat propuneri, recomandări şi soluţii în vederea unei gestionări benefice a imigraţiei în România.

Iată o listă – sinteză a acestor probleme, deficiențe, riscuri și vulnerabilități sistemice identificate și semnalate ca atare, la diferite nivele de expertiză în sistemul de gestionare a imigrației, pentru care experţii și practicienii respondenți au făcut recomandări.

Abordare integrată în gestionarea fenomenului imigrației

Un prim pas în rezolvarea nevoii de abordare integrată a gestionării fenomenului imigrației de către sistemul instituțional l-a reprezentat unificarea instituţională a ariilor care vizau migraţia și respectiv azilul în anul 2007. Forma actuală de organizare a sistemului instituţional în domeniul imigraţiei este preferabilă şi are potenţial de funcţionare. Argumentul fundamental pentru această reorganizare a sistemului de management al imigrației prin unificarea domeniilor migraţie – azil îl reprezintă potenţialul mai mare de coordonare instituţională, de coroborare de practici şi proceduri şi de urmărire a parcursului unei decizii.

Pentru a răspunde nevoii unei abordări integrate în gestionarea fenomenului imigrației, interpretarea datelor culese prin interviuri conduce:

• fie la ideea înfiinţării/creării unei singure instituţii publice responsabilă de gestionarea imigraţiei în România;

• fie la construirea unui mechanism funcțional și informațional mai eficace și de coordonare inter-instituţională care să armonizeze şi eficientizeze activitățile actualelor instituţii cu competențe în gestionarea imigraţiei în România.

Un al doilea pas în constituirea unui sistem integrat de management al imigraţiei îl reprezintă continuarea procesului de reformă. Experţii practicieni ai sistemului şi reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale recunosc în egală măsură progresul făcut de gestionarea fenomenului imigraţiei în România.

Legislaţia actuală asupra imigraţiei în România este un pas înainte semnificativ, iar instituţia centrală în jurul căreia se organizează managementul fenomenului face parte dintre instituţiile cu ritm alert de modernizare.

Experţii ORI propun o filosofie de organizare a domeniului, în baza căreia să poată fi gestionate atât stabilitatea, cât şi dinamica fenomenului imigraţiei, pe de o parte, cadrul teoretic şi practica juridică, pe de altă parte: organizarea cadrului juridic pe trei paliere – Legea, Hotărârile de Guvern, procedurile de implementare.

La nivelul practicilor de implementare a sistemului national integrat de management al imigraţiei, recomandările şi observaţiile se referă la (a) adaptare la specificul naţional şi (b) comunicare eficientă în interiorul sistemului instituţional.

O abordare integrată a gestionării imigraţiei de către sistemul institutional românesc ar presupune, aşa cum reiese din datele de cercetare, existenţa unui centru decizional unitar care să reunească competențele și activităţile desfăşurate în prezent de instituţii dispersate, ceea ce în momentul de faţă crează bariere de comunicare.

Totodată, abordarea integrată vizează includerea şi definirea rolurilor specific ale autorităţilor locale în sistem. Mai mult, rolul autorităţilor locale asociat de respondenţi cu integrarea imigranţilor trebuie asumat de acestea şi corelat cu funcţionarea sistemului naţional integrat de gestionare benefică a imigraţiei.

Viziune strategică la nivel national de gestionare a imigrației

Strategia naţională în domeniul imigraţiei trebuie reorganizată, în perspective unei abordări coerente şi în jurul unei viziuni strategice, care să devină punctul de reper al oricăror modificări viitoare şi al practicilor concrete de implementare.

Gestionarea benefică a imigraţiei în cadrul unei strategii naţionale asumate este dependentă de corelarea fluxurilor informaţionale din cadrul diferitelor componente ale sistemului national care au legătură cu problematica imigraţiei – de exemplu sistemul de asistenţă medicală, asistenţă socială, educaţie, sistemul juridic și altele.

O viziune strategică la nivel national presupune corelarea politicilor specific fiecărei arii a gestionării imigraţiei în România. Aceste politici specifice privind imigraţia trebuie corelate cu politicile publice privind emigrația / mobilitatea în scop de muncă a românilor și cu piaţa forţei de muncă din România.

Legislaţia din domeniul imigraţiei trebuie elaborată în acord cu ultimele definiţii şi analize ale fenomenului la nivel european şi la nivel internaţional. Proiectele derulate în interiorul sistemului instituţional şi ulterioarele adaptări şi modificări la nivel de legislaţie trebuie elaborate în mod necesar în cooperare cu partenerii sociali, mai ales că reprezentanţii patronatelor şi ai sindicatelor au perspective diferite asupra acestui tip de politici.

Discursul public asupra imigraţiei ca soluţie la dezechilibrele de pe piaţa forţei de muncă din România este o componentă fundamentală a gestionării benefice a imigraţiei în România. Efectele posibile ale unui discurs public inadecvat asupra imigraţiei ar putea genera sau întări stereotipuri şi reprezentări negative ale imigranţilor la nivelul populației din România, ceea ce ar conduce la dificultăţi în termeni de integrare a acestora. Politicile publice privind imigrația și integrarea străinilor în societatea românească nu vor putea evita această secţiune a relaţiei cu populaţia românească pe de o parte, a informării/ comunicării cu subiecţii direct vizaţi de reglementările domeniului, pe de altă parte.

Arii specifice de intervenție în cadrul sistemului național integrat de gestionare a imigrației

O posibilă soluţie în gestionarea riscurilor şi vulnerabilităţilor sistemice identificate a fost propunerea unei schimbări de optică a politicilor de imigraţie în sensul centrării acestora pe imigrant ca persoană cu drepturi şi obligaţii.

Un caz particular al acestei nevoi de recentrare a politicilor publice în domeniul imigraţiei este reprezentat de categoria toleraţilor. În acest sens, legislaţia românească trebuie să reglementeze clar secțiunea privind solicitanţii de azil ale căror cereri au fost respinse.

În plus, legislaţia actuală nu este clară în secţiunea privind asistenţa victimelor – cetățeni străini, traficaţi şi exploataţi în România. Statutul de „tolerat” anulează dreptul la asistenţă pentru imigranţii (de regulă, femei) – victime ale traficului de persoane sau ale exploatării de diferite tipuri. În acest sens, legislaţia românească şi practicile aferente trebuie să prevadă şi să pună în aplicare un set de măsuri care vizează identitatea socială şi juridică a imigrantului: standard minime de asistenţă socială, medicală, juridică, acordarea dreptului la muncă şi dreptul la viaţă de familie.

Totodată, legislaţia românească trebuie să modifice anumite reglementări cum este cazul instituţiei parteneriatului civil, nerecunoscute de către statul român, pentru a asigura respectarea drepturilor imigranților și pentru a nu atrage asupra României proceduri de infringement de la nivelul Comisiei Europene.

Respondenții au menționat că reglementările privind minorii neînsoţiţi şi pe cei care au împlinit vârsta de 18 ani nu sunt suficient de clare. Acest lucru conduce la disfuncţionalităţi în privinţa reprezentării juridice a minorului neînsoţit solicitant de azil şi în acelaşi timp interferează negativ în procesul său de integrare în societatea românească.

Experţii intervievați au semnalat, totodată, dificultăţi de ordin practic legate de relaţia imigrantului cu diversele sisteme: sistemul de asistență medicală, sistemul bancar care nu recunoaşte documentele legale eliberate imigranţilor de către autorităţile publice pentru aceştia. O altă problemă semnalată în cadrul cercetării este legată de legislaţia muncii din România. Respondenţii au identificat imigraţia pentru muncă ca fiind una dintre ariile prioritare ce necesită intervenţii atât la nivelul legislativ, instituţional, cât şi în termeni de aplicabilitate.

Opinia general împărtăşită este aceea potrivit căreia statul român îşi va conserva politica numărului mic de imigranţi pentru muncă, ceea ce înseamnă că fluxul de imigranţi poate fi controlat şi gestionat coerent. Astfel, aceştia au făcut referire la necesitatea unor modificări ale regimului imigraţiei pentru muncă, care, în acelaşi timp, trebuie corelate cu legislaţia naţională a muncii şi atribuţiile instituţiilor cu competenţe în domeniu. În acest sens, se sugerează rezolvarea problemei detaşaţilor pe teritoriul României prin aplicarea Directivei europene 96/71.

Potrivit experţilor respondenţi, inserţia muncitorilor străini pe piaţa muncii este condiţionată de modificări ale cadrului juridic şi instituţional şi de o alocare corespunzătoare a resurselor, în special pentru acoperirea unor servicii destinate special acestei categorii: cursuri de limbă română, interpretare, traducerea documentelor (diplome, certificate) imigranţilor şi cursuri recunoscute de formare profesională.

În aceeaşi arie a drepturilor şi obligaţiilor, cercetarea a semnalat faptul că dinamica fenomenului imigraţiei în România a creat deja necesitatea elaborării unor politici specifice care să se adreseze comunităţilor de imigranţi. Statul roman va trebui să ia în considerare statutul juridic al unor minorităţi representative numeric pe teritoriul României, „noile minorităţi” – generate de imigraţie, având nevoie de politici publice prin care să se asigure integrarea acestora și participarea lor active la viața socială, economică și culturală a societății românești în paralel cu păstrarea identităţii entice. În acelaşi timp, statul român, consideră unii dintre respondenţi, ar trebui să elaboreze şi să aplice politici publice precum politicile educaţionale pentru copiii imigranţilor din România.